Einführung

Verächtlichmachung der Bundesrepublik, Verunglimpfung führender poltischen Persönlichkeiten, Volksverhetzung durch antisemitische Kundgebungen, Beschimpfung der Widerstandskämpfer und die Verbreitung einer neuen Dolchstoßlegende waren verschiedene Formen des Angriffs, dem sich die grundgesetzliche Ordnung seit 1949 durch Gruppen mit „reaktiomären, nationalistischen, neofaschistischen“1, mithin antidemokratischen Zielvorstellungen von rechts ausgesetzt sah. Sie veranlaßten die Zentrums partei und die SPD, einen strafrechtlichen Schutz für die Bundesflagge und gegen die Feinde der Demokratien zu fordern; zugleich gaben sie dem Bundesjustizministerium den ersten Anstoß, eine Ergänzung des Strafgesetzbuches zum Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung und des inneren Friedens vorzubereiten.

Den zweiten Anstoß, den Schutz des westdeutschen Staates und seiner Verfassung auch im Bereich des Strafrechts zu verstärken, gab das Verhalten der KPD. Sie galt als gefährlich, weil sie kontinuierlich und durch alle Formen ihrer politischen Betätigung der Bundesrepublik ihre Existenzberechtigung bestritt: z. B. durch Aufrufe zum Sturz des Adenauer Regimes, das Einschleusen, Herstellen und Verbreiten von Propaganda material oder das Agieren von offenen und getarnten Nebenorganisationen der KPD. Diese Aktivitäten erfüllten die wieder bzw. neu geschaffenen Tatbestände der Vorbereitung eines hochverräterischer Unternehmens der Verfassungsstörung, der illegalen Einfuhr und Verbreitungstaatsge fährdender Schriften und der Gründung bzw. Förderung verfassungsfeindlicher Vereinigungen5 – alles Strafbestimmungen, die deshalb aus der Sicht des Bundesjustizministeriums „für die Bekämpfung der kommunist sehen Gefahr“ in Betracht kamen.

In den angeführten Straftatbeständen deutet sich an, was politisches Strafrecht ist. Im weiteren Sinne ist jede Strafbestimmung politisch, weil sie der Verwirklichung staatspolitischer oder kriminalpolitischer Zielvor Stellungen dient.7 Im engeren Sinn – und nur um den handelt es sich hier „enthält eine Vorschrift politisches Strafrecht, wenn sie den Bereich der politischen Auseinandersetzung mit strafrechtlichen Mitteln ordnen oder

 

1 Siehe E. KERN, Strafschutz, NJW 1950, S. 405.
2 Siehe BT Drucks. Nr. 25 vom 22. 9. 1949.
3 Siehe BT Drucks. Nr. 563 vom 15. 2. 1950.
4 Siehe BT Drucks. Nr. 1307 vom 4. 9. 1950.
5 So der Bundesminister der Justiz in seinem Schreiben Geh. 7/50 vom 28. 8. 1950 an den Bundesministcr des Innern und an den Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen (BA, B141/3021).
6 Ebd.
7 Zum Strafrecht als Teil der Rechtspolitik vgl. D. v. BÜLOW, 1980, S. 73 ff.


einschränken soll.“8 Der Begriff wird dabei häufig in einem leicht abschätzigen Sinn gebraucht, was zu seiner Verbreitung als griffiges Schlagwort beigetragen hat.9 Das gleiche gilt für den Begriff politische justiz, von dem Otto Kirchheimer und ihm folgend weitere Autoren sprechen, „wenn gerichtsförmige Vorschriften politischen Zwecken dienstbar gemacht werden“.10 In die gleiche Richtung geht der verwandte Begriff politische Stmfiustiz. Er meint im weitesten Sinne alle von den Staatsanwaltschaften und Gerichten eingeleiteten Verfahren, in denen entweder eine politische Straftat den Gegenstand der Untersuchung bildet oder wo der Täter aus politischen Motiven gehandelt hat oder bestimmte Täter von der Strafverfolgung ausgenommen werden.“

Politisches Strafrecht und politische Justiz sind motivorientierte Begriffe, die nahezu jeden Straftatbestand erfassen können. Ein Täter kann aus politischen Beweggründen jemanden beleidigen oder töten, Geld fälschen oder eine verbotene Vereinigung unterstützen. Die dafür geltenden Strafvorschriften und die darauf folgenden Strafprozesse unterscheiden sich vom „normalen“ Strafrecht dadurch, daß in der Formulierung der Straftatbestände und bei der Strafzumessung das Motiv des Handelns eine wesentliche, manchmal sogar die entscheidende Rolle spielt.12 Gegenstand dieser Untersuchung ist nur das politische Strafrecht im engeren Sinn, nämlich die Strafrechtsetzung in den Jahren 1948 bis 1951 als einer möglichen Form von Verfassungsschutz.“ Im Mittelpunkt der Betrachtung steht also die zugehörige Verfassung- und Gesetzgebung. Dieser Prozeß der Rechtsetzung vollzog sich vor dem Hintergrund des 1945 aufgehobenen nationalsozialistischen Strafrechts und des 1950/51 noch bestehenden, ebenfalls strengen Besatzungsrechts. Der Gesetzgeber hatte noch nicht die Erfahrungen der späteren Kritiker, und das Staatsverständnis der frühen 50er ]ehre war etwas anders als das Verfassungsverständnis der späten 60er Jahre.

Seinem Inhalt nach setzte sich das politische Strafrecht aus den drei Normenkreisen des Hochverrats, der Staatsgefährdung und des Landesverrats zusammen. Diese Deliktsgruppen fügte der Gesetzgeber 1951
wieder bzw. neu in das Strafgesetzbuch ein, nachdem die Alliierten von 1945 bis 1947 alle den Staat und seine Einrichtungen schützenden Strafvorschriften aufgehoben hatten.“ Unter Hochverrrat versteht das Gesetz einen gewaltsamen Umsturz, eine gewaltsame Änderung der verfassungsmäßigen Ordnung oder des Gebietsstandes der Bundesrepublik bzw. eines ihrer

 

8 Adolf Arndt in 2. BT Steh. Ber., Bd. 35, 7. 2. 1957, S. 10911 A.
9 Val. M. Güııu, Das politische Strafrecht, 1960, S. 119; F.-C. ScHRo1.1›u=., Strafrecht, 1981, s. 219.
ı0 O. Kıııcııııı-ımuı, Politische Justiz, 1965, S. 85; vgl. A. v. BRÜNNECK, 1978, S. 11.
l l I). Posse, 1961, S. 3.
12 Val. z. B. A. S<:HÖn1<1e/H. Scflnömın, 1954, s. 321 ff. (§§80 ff.), 331 ff. (§§ ss ff.), 348 ff.
(§§99 ff.); I). Possrzk, 1961, S. 3.
13 Zur Systematik der vcrschicdeııen Formen des Verfassungsschutzes – institutionelle, repressive, erzieherische user. – vgl. U. SCHEUNFR, Verfassungsschutz, 1950. S. 313 f., 326-330; E. I)1~.NNıNCER, 1983, S. 1295-1311.
14 Val. II.-C. S<:11ı<0E1›ER. Schutz, 1970, S. 175 f., 179-196.

 

Einführung
Länder. Die Angriffsmittel sind Gewalt oder Drohung mit Gewalt, die Angriffsziele die Verfassung, das Gebiet sowie die äußere und innere Sicherheit des Staates. Wo sich revolutionäre Kräfte gegenüber der bisherigen Ordnung als stärker erweisen, versagt auch der strafrechtliche Schutz des Staates. Da erfolgreicher Hochverrat das Ende der verfassungsmäßigen Ordnung bedeuten (und damit straffrei bleiben) würde, genügt es nicht, nur die gelungene Gewaltanwendung gegen Staat und Verfassung unter Strafe zu stellen. Die Strafbestimmungen müssen vielmehr bereits die vorbereitenden Handlungen erfassen. Infolgedessen liegt der Schwerpunkt der Hochverratsbestimmungen praktisch in den Vorbereitungstatbeständen.15 Der 1951 neu eingeführte Begriff der Staatsgefàlordung (später als Gefährdung des demokratischen Rechtsstaates bezeichnet) meint dagegen die auf Umsturz gerichteten gewaltlosen Handlungen und „Methoden des Kalten Krieges“16, also die verschiedenen Formen der Zersetzung des Staatsapparates, der verfassungsfeindlichen Propaganda sowie der Gründung, Betatigung und Förderung verfassungsfeindlicher Vereinigungen. Während die Hochverratsbestimmungen die verfassungsmäßige Ordnung in ihrem gesamten Umfang schützen, dienen die Normen der Staatsgefährdung dem Schutz der staatlichen Existenz der Bundesrepublik sowie bestimmter elementarer Verfassungsgrundsätzefl
Landeswerrat wird im Strafrecht umschrieben als Gefährdung der Bun-
desrepublik durch Preisgabe eines Staatsgeheimnisses an Unbefugte. Wäh-
rend Hochverrat sich gegen die innere Ordnung des Staates richtet, trifft
Landesverrat die äußere Machtstellung und äußere Sicherheit der Bundes-
republik im Verhältnis zu fremden Regierungen.“ Der Überblick über die Straftatbestände bedarf einer Ausweitung auf drei Begriffe der politischen Sprache: Totalitarismus, Extremismus und Terrorismus. Sie bezeichnen Phänomene, die zunächst außerhalb der Rechtssphäre liegen, die aber Typen der Gefährdung von Staat und Verfassung darstellen, denen u. a. mit den Mitteln des Strafrechts begegnet wurde oder wird. Angesichts der zahlreichen und beachtenswerten Untersuchungen zu allen drei Begriffen“ darf ein gewisser Konsens über ihren Inhalt vorausgesetzt werden. Hier sei daher nur der Stellenwert angedeutet, den die Begriffe in den Gesetzesberatungen der Jahre 1949 bis 1951 hatten.

 

15 Vgl. zu diesem Problem A. SCHÖNRE/H. SCHRÖDER, 1954, S. 319, 321 ff.; H. WBLZE1., 1969, s. 480 ff.
16 So der Abg. Wahl (CDU), siehe DRiZ 1951, S. 181.
17 Vgl. zur Entwicklung dieser Vorschriften A. SCHÖNKE/H. SCHRÖDER, 1954, S. 331 ff.; A. SCHÖNRB/H. SCHRÖDER, 1982, S. 805 ff.
18 Vgl. zur Entwicklung dieser Vorschrift A. SCHÖNKE/H. SCHRÖDER, 1954, S. 348 ff.; A. SCHONRE/H. SCHRÖDER, 1982, S. 828 ff.
19 Vgl. den bereits in 2. e r . Aufl. erschienenen Literaturfiihrer und Wegweiser von U. BAK- KBS/E. JESSE, Totalitarismus-Extremismus-Terrorismus, 1985.

 

Einführung
Parlamentarier und Regierungsvertreter verstanden ihre Mitarbeit am 1. StÄG u. a. als eine doppelte Absage an den Totalitarismusw, sowohl an den vergangenen des Hitler-Regimes als auch an den damals gegenwärtigen der Stalin-Ara. Alle Parteien, die KPD ausgenommen, stimmten grundsätzlich darin überein, daß man in dem Gegensatz zwischen Demokratie und jeglicher Form von Diktatur einen weltumspannenden Konflikt zu sehen hatte, der der Bundesrepublik ihren Platz an der Seite der westlichen Demokratien zuwies.-21 So führte der Sozialdemokrat Arndt für den Begriff der Gewalt- und Willkürherrschaft (§ 88 StGB) als Beispiel „das Regime der Konzentrationslager“ an, wobei es für ihn keinen Unterschied machte, ob „diese Konzentrationslager nationalsozialistische oder sowjetkommunistische“ waren.-22 Bei der Urteilsfindung sollten die Gerichte – so Arndt weiter – keine politischen Wertungen vornehmen, sondern allein rechtlich prüfen, ob der Täter auf einen Zustand hinarbeitet, „in der die Unmenschlichkeit zum System und zur Struktur gehört, wie dies beim Nationalsozialismus der Fall war und wie es auch für die Sowjetzone beweisbar ist.“23

Als weitere Sammelbezeichnungen für antidemokratische Einstellungen und Bestrebungen waren zur Zeit der 1. Strafrechtsänderung der Begriff
Extremismus“ und das ältere Wort Rudilealismus in Gebrauch, die je nach Einschätzung durch die Vorsilben „Rechts“ und „Links“ schärfer bestimmt wurden. So veröffentlichte das Presseorgane der Bundesregierung im Spätjahr 1951 das Interview eines norwegischen Journalisten mit Bundeskanzler Adenauer unter dem Titel „Wie steht es mit dem Rechts- und
Linksradikalismus?“26 In diesem Gespräch verwies Adenauer auf das am 1. September 1951 in Kraft getretene 1. StÄG und auf die Errichtung des Bundesverfassungsgerichts im selben Monat. Dem politischen Extremismus jener Jahre wurden im rechten Spektrum die Deutsche Reichspartei (DRP), die Sozialistische Reichspartei (SRP) und ihre aktivistischen Gliederungen zugerechnet und verboten. Im linken Spektrum des Extremismus sahen die Exekutivorgane zunächst zwei kommunistische Organisationen als besonders staatsgefährdend an: die Freie Deutsche Jugend (FDJ) und die Vereinigung der Verfolgten des Naziregimes (VVN); beide erklärte die Bundesregierung dann für verfassungswidrig.27 Daß die mit dem politischen Strafrecht befaßten Juristen mehrheitlich den politischen Extremismus von links für ungleich gefährlicher hielten als den Rechtsextremismus, lag in der unterschiedlichen Struktur der Bewe-

 

20 Vgl. stellvertretend für seine weiteren Arbeiten zu diesem Begriff K. D. BRACHER, Zeitgeschichtliche Kontroversen. Um Faschismus, Totalitarismus, Demokratie, 1980; ders., Zeit der Ideologien, 1982, S. 170-188; ders., Die totalitäre Erfahrung, 1987.
21 Vgl. A. DOERıNG-MANTEUFFEL, 1983, S. 125.
22 Siehe BT Sten. Ber., Bd. 8, 160. Sitzung, ll. 7. 1951, S. 6479 D.
23 Ebd.
24 Vgl. U. BACKES/E. JESSE, Totalitarismus-Extremismus-Terrorismus, 1985, S. 17 ff ‚ U. BAK RES/E. JESSE, Extremismusforschung –
25 Ebd.
26 BU1.1.ETıN Nr. 13 vom 27. ll. 1951, S. 86.
27 Vgl. R. LEHR, Bulletin Nr. 9, 15. 11. 1951, S. 56. ein Stiefkind der Politikwissenschaft, 1987„S. 9-28.

 

Einführung

gungen und in den außenpolitischen Vorgängen jener Jahre begründet. Auf der linken Seite zeigte sich nicht nur eine festgefügte politische Ideologie, sondern zugleich in der Gestalt der DDR ein etabliertes politisches System, die beide Rückhalt in einem mächtigen Staatenblock fanden. Unter diesem Gesichtspunkt war ein Umsturz denkbar, der nicht nur von innen vorbereitet, sondern auch von außen gefördert werden konnte.28 Der Ausbruch des Korea-Krieges verstärkte solche Besorgnis, ließ er doch eine ähnliche Auseinandersetzung in Europa befürchten.29 Dagegen bildete die extreme Rechte3° damals keine ideologische Einheit und hatte keine nennenswerten Kontakte zum Ausland. Dies legte den Schluß nahe, daß der Rechtsextremismus Deutschland „zwar unübersehbaren ideellen Schaden verursachen“ könne, „aber nicht entfernt eine akute Bedrohung“ wie der Kommunismus darstelle.31 Mit der Extremismus-Diskussion verbindet sich häufig der Begriff des Terrorismus“, der im allgemeinen Sprachgebrauch den mit bewaffneter Gewalt verbundenen Terror seit Beginn der 70er Jahre meint.33 In den Auseinandersetzungen um die 1. Strafrechtsänderung hingegen taucht der Begriff nicht auf und wird daher im folgenden nicht verwendet.

Ebenfalls nicht behandelt wird hier die bereits eingehend erforschte Entnazıflzierzmg.34 Dieses von den Besatzungsmächten initiierte Verfahren
richtete sich bekanntlich gegen sämtliche Angehörige formal gekennzeichneter Kategorien. Die dafür eingesetzten Organe stellten sich als ein Mittelding zwischen Strafgericht und Verwaltungsbehörde dar. Der zugrundeliegende Gedanke eines ordentlichen Gerichtsverfahrens verlor sich infolge der Massenhaftigkeit in einer „papiernen Aktenprozedur“.35 So gesehen konnte die Entnazifizierung zeitgenössischen Juristen als „Zerrbild
einer politischen Gerichtsbarkeit“36 erscheinen. Mit dem hier untersuchten
politischen Strafrecht wurde sie gedanklich nicht in Verbindung gebracht.
Schließlich läßt sich der strafrechtliche Staatsschutz, so wie ihn der Gesetzgeber 1951 erneuerte, auch – allerdings mit Einschränkungen – als eine Ausdrucksform der streitløaren Demokratie“ begreifen. Ein Zusammenhang zwischen der streitbaren Demokratie und dem strafrechtlichen Bestandsschutz des Staates bzw. seiner Verfassung ergibt sich z. B. aus den

 

28 Vgl. H. MAYER, SJZ 19.50, Sp. 247 f.; E. HEINITZ, 1953, S. 6.
29 Vgl. H.~P. SCHWARZ, Ara Adenauer I, 1981, S. 104-119.
30 Vgl. zum Rechtsextremismus in der Bundesrepublik u. a. P. DUDEK/H.-G. JASCHKE, Bd. l  und 2, 1984.
31 Siehe E. HEINITZ, 1953, S. 6; vgl. H. MAYER, SJZ 1950, Sp. 248-251.
32 Vgl. U. BACKES/E. _]1:5SE, Totalitarismus-Extremismus-Terrorismus, 1985, S. 243 ff.
33 Vgl. H.]. Hoı›.c}i1:M, 1987, S. 3-15.
34 Vgl. die Aufzählung der grundlegende Untersuchungen dazu bei B. DıES11±Lı<.AMP, 1986, s. 93.
35 Siehe O. KIRCHHBIMER, Politische Justiz, 1965, S. 30; vgl. C. Kı.ESSMANN, 1982, S. 78 ff.
36 So H. EHLERS, 1951, S. 29.
37 Zu diesem verfassungsrechtlichen Schlüsselbegriff vgl. u. a. E. JESSE, Streitbare Demokratie, 1981; G. P. BOVENTER, Grenzen politischer Freiheit, 1985; E. JESSE, Streitbare Demokratie – oder was sonst?, 1987. f.

 

Einführung
Strafvorschriften, die sich gegen die Fortsetzung der Tätigkeit verbotener
Parteien und Vereinigungen richteten und auf diese Weise „typischen Regelungen der streitbaren Demokratie Nachdruck geben.“38 Mit der Verständigung über die Begriffe sind bereits Fragen angeschnitten, die das Fo rschu ngsinteresse und die Fragestellung dieser Studie bestimmen. Gegenstand der Untersuchung ist ein Gesetzgebungsprozeß: die Wiederherstellung und Neufassung des politischen Strafrechts, also das Mit-, Neben- und Gegeneinander der an dieser Normensetzung beteiligten politischen Kräfte. Interesse kann dieser Vorgang beanspruchen, weil er mindestens drei Fragen aufwarf: I . wie der Gesetzgeber den notwendigen „Ausgleich zwischen Bürgerfreiheit und Staatsschutz“39 herstellte, 2. wie er sich auf den voraussehbaren Konflikt mit dem damals bestehenden Besatzungsrecht einstellte, und 3. wie er das Strafrecht als eine Form des Staatsschutzes im Kalten Krieg ausgestaltete und sich damit bewußt von dem anderen deutschen Staat abgrenzte.

1. Staatsschutz oder Verfassungsschutz im weiteren Sinne gelten als unverzichtbarer Bestandteil des modernen Staates**°, ebenso wie der Schutz der Grundrechte.“ Dementsprechend sind der im Grundgesetz verankerte Schutz der Verfassung und der rechtliche Schutz des einzelnen Bürgers Strukturelemente im Gesamtsystem der Bundesrepublik. Der Schutz des Staates und sein Gegenstück, der Freiheitsraum des einzelnen, sind Elemente von Dauer: sie wirken prägend über einen längeren Zeitraum und sind damit einer Untersuchung zugänglich. Ihre Realisierung hängt gleichermaßen von den äußeren und inneren Bedingungen eines Landes ab, nämlich von der Verflechtung der internationalen Lage mit der innenpolitischen Entwicklung.“ Das Spannungsverhältnis zwischen dem Schutz der freien Persönlichkeit und dem Schutz des Staates kann besonders dann Interesse beanspruchen, wenn die außen- und innenpolitische Lage eines Landes als Krisensituation erfahren wird43, wie das in den frühen 50er Jahren in der Bundesrepublik der Fall war. Für die damalige, als doppelte Herausforderung empfundene Lage mögen die Stichworte SRP, Soldatenverbände, kalte Revolution und Korea-Krieg zunächst genügen. Die Strafgesetzgebung der Jahre 1950 und 1951 war ein ständiger Versuch, gleichzeitig zwei Verfassungsziele zu erreichen: die Gewährleistung politischer Freiheiten einerseits und den wirksamen Bestandsschutz des Staates und seiner Verfassung andererseits. Dementsprechend hat die Untersuchung ständig beide Seiten dieses versuchten Ausgleichs im Blick

 

38 Siehe F. K. FROMME, Die Streitbare Demokratie, 1981, S. 195.
39 Siehe j. ISENSEE, Wehrhafte Demokratie, 1976, S. l an den sich der Titel dieser Studie anlehnt.
40 Vgl. P. KIRCHHOF, Die Identität der Verfassung in ihren unabänderlichen Inhalten, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. 1, 1987, S. 775 ff., hier* S. 790-792.
41 Vgl. ]. ISENSEE, Staat und Verfassung, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. 1, 1987, S. $91 ff., hier: S. 623-626.
42 Zur Auswahl des Untersuchungsgegenstandes v 1. M. R. LEPSIUS, Kontinuität und Diskontinuität historischer Entwicklungen, 1983, S.
43 Ebd.

 

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Einführung
behalten. Die eine Seite stellte die inhaltliche Beschreibung der Schutzobjekte dar, also insbesondere der freiheitlichen demokratischen Grundordnung und der verfassungsmäfšigen Ordnung, was z. B. die Bildung und Ausübung einer parlamentarischen Opposition einschließt.4** Auf der anderen Seite bedurfte es der Umschreibung der Angriffsforrnen und Angriffsmittel. Mit beidem versuchte der Gesetzgeber, das Strafrecht dem als verändert wahrgenommenen Bedrohungsbild anzupassen.45 2. Ebenfalls beeinflußt wurde die Strafgesetzgebung der Jahre 1950/51 durch die Tatsache, daß der strafrechtliche Staatsschutz zu denjenigen Materien gehörte, deren Regelung sich die Alliierten vorbehalten hatten.“ Dabei ist daran zu erinnern, daß Schutz und Kontrolle der demokratischparlamentarischen Staatsform damals noch in erheblichem Umfang von den Besatzungsmächten gewährleistet wurden.47 Es gilt also zu verdeutlichen, inwieweit die Bundesrepublik durch die Wiederherstellung des politischen Strafrechts ihren Handlungsspielraum gegenüber den Alliierten erweiterte und damit einen Teil eigener Staatlichkeit zurückgewann.

3. Beeinflufšt wurden die Beratungen des 1. StAG weiter durch die Tatsache, daß das Strafgesetzbuch eines der Gesetze war, die damals für das de facto geteilte Deutschland noch einheitlich galten.48 Da die ausgearbeiteten Vorschriften über den Bestandsschutz der Bundesrepublik und des Grundgesetzes auf eine schärfere Abgrenzung von der DDR hinausliefen, ist zu fragen, wie weit die Besorgnis um die Erhaltung der Rechtseinheit in den Gesetzesberatungen zutage trat. Geht man davon aus, daß das Grundgesetz nur ein provisorisches Staatsfragment vorgezeichnet hat, kann man auch fragen, inwieweit das 1951 in Kraft getretene politische Strafrecht durch seine ausgefächerten Straftatbestände neben anderen Faktoren dazu beitrug, der Bundesrepublik schon damals das Gepräge eines dauerhaft gedachten Staates zu geben.**9 Darüber hinaus hat die Untersuchung der Tatsache Rechnung zu tragen, daß sich die erste Strafgesetzgebung in der Bundesrepublik in gedanklicher Auseinandersetzung mit dem Recht der Weimarer Republik und den Normen des Dritten Reiches vollzog und daß Elemente aus beiden Wertordnungen in das Strafrecht der zweiten deutschen Republik eingingen.5° Was den Forsch ungsstand betrifft, so verdankt diese zeitgeschichtliche Studie ihre Anregungen und Kenntnisse zumeist juristischen Arbeiten, die die 1. Strafrechtsänderung im Rahmen einer umfassenderen Fragestellung mitbehandeln. Eingehend untersucht hat die Entstehung des Ersten Straf-

 

44 Siehe die §§80 und 88 StGB (im Anhang).
45 Siehe Z. B. Formulierungen wie „beseitigen“, „außer Geltung setzen“, „untergraben“ in §90 (im Anhang).
46 Val. KABINHTTSPROTOKOLLE, Bd. 2, 107. Sitzung, 31. 10. 1950, S. 782 Anm. 18.
47 Vgl. U. SCHEUNER, Verfassungsschutz, 1950, S. 319; R. MORSEY, Die Bundesrepublik Deutschland, 1987, S. 20, 22.
48 Vgl. BT Rechtsaussch., Kurzprot., 87. Sitzung, 14. 2. 1951, S. 2.
49 Vgl. dazu pointiert W. ABENDROTH, Grundgesetz, 1975, S. 47.
50 Vgl. die Würdigung des Reg.~Entw. vom 4. 9. 1950 unter diesem Gesichtspunkt bei F.-C. SCHROEDER, Schutz, 1970, S. 180-183.

 

Einführung
rechtsänderungsgesetzes (im folgenden: 1. StAG) Friedrich-Christian Schroeder 1970. Zum einen macht seine als Habilitationsschrift entstandene Arbeit über den „Schutz von Staat und Verfassung im Strafrecht“51 das rechtliche Erbe sichtbar, das der Gesetzgeber von 1951 aus der Weimarer Republik und dem Dritten Reich in die 1. Strafrechtsnovelle übernahm. Zum anderen verdeutlicht Schroeder den inhaltlichen Wandel, den der Regierungsentwurf bis zur Endfassung des Gesetzes durchmachte. Mit Rücksicht auf die rechtssystematische Fragestellung mußten dabei die politischen Akteure des Gesetzgebungsprozesses im Hintergrund bleiben.
Ebenfalls – allerdings nur kurz – hat Alexander v. Brünneck 1978 die gesetzlichen Grundlagen des politischen Strafrechts von 1951 in seinem Buch über „Politische Justiz gegen Kommunisten“ vorgestellt.52 Bei ihm ist das einschlägige Kapitel ein Vorspann zu seiner umfassenden Untersuchung der Rechtsprechung in politischen Strafsachen. Die vorliegende Studie greift wiederholt bei v. Brünneck angesprochene Sachverhalte auf, ohne sich unbedingt ihre jeweilige, aus einer anderen Fragestellung gewonnene Einschätzung zu eigen zu machen.53 Während die zuvor genannten Arbeiten die Ausgestaltung der drei Normenkreise des 1. StÄG – Hochverrat, Staatsgefährdung, Landesverrat – zusammen betrachten, hat sich Otto Backes 1970 auf Entstehung, Inhalt und Intention der Staatsgefährdungstatbestände von 1951 konzentriert.5’* Dabei würdigt er in seiner Dissertation diese Deliktgruppe unter dem umfassenderen Gesichtspunkt „Rechtsstaatsgefährdungspunkte und Grundgesetz“.

Keinen eigenen Abschnitt über die Entstehung des 1. StAc. G, wohl aber zahlreiche Hinweise auf die Intentionen des Gesetzgebers enthält die 1967 posthum veröffentlichte Dissertation über „Grundgesetz und Strafrecht neuer Art“ von Hans Gopié.55 Während diese engagierte Arbeit die Rechtsetzung von 1951 unter dem Blickwinkel der späten 60er Jahre betrachtet, versucht die vorliegende Studie, sie von ihrem zeitgenössischen
Umfeld aus zu analysieren.

Es liegt in der vorwiegend antikommunistischen Abwehrhaltung des 1. StAG begründet, daß sich die anvisierte Gegenseite in Darstellungen und Dokumentationen zu seiner Entstehungsgeschichte äußerte. Speziell die Genesis des Abschnittes „Staatsgefährdung“ im 1. StÄG hat Karl Pfannenschwarz 1957 behandelt.“ Die Darstellung verurteilt zwar das 1. StÄG grundsätzlich, zeichnet sich indessen durch unbestreitbare Sachkenntnis aus und war bisher wohl die einzige Studie, die ihre Aussagen u. a. auf Wortprotokolle des Rechtsausschusses des Bundestages stürzte.

 

51 F.-C. SCHROEDER, Schutz, 1970.
52 A. v. BRÜNNECK, 1978.
53 Vgl. etwa die Würdigung bei D. BLASIUS, 1983, S. 22.
54 O. BACKES, 1970.
ss H. Copıc, 1967.
56 K. PFANNENSCHWARZ, Entstehung des Abschnitts „Staatsgefährdung“, 190 ff., 222 ff. 1957, s. 139 ff.,


Einführung
Dem gleichen Gesellschaftsbild verpflichtet sind zwei weitere Darstellungen zur Entstehung und zum Charakter der westdeutschen Strafgesetzgebung, die das Deutsche Institut für Rechtswissenschaft in Ost-Berlin 1957 herausgab; verfaßt wurden sie von Gerhard Kühlig allein bzw. gemeinsam mit Gert Schwarz.57 1959 veröffentlichte ein Autorenkollektiv unter der verantwortlichen Redaktion von Hans Gerats und den beiden genannten Juristen Kühlung und Pfannenschwarz eine kritische Bilanz unter dem provozierenden Titel „Staat ohne Recht“.58 Die Arbeiten verweisen u. a. auf das faschistische Erbe im 1. StAG und seine antikommunistische, eine Wiedervereinigung hemmende Orientierung. Die genannten Autoren zitieren dazu die Bedenken zahlreicher westdeutscher Juristen gegen Inhalte der . 1. Strafrechtsänderung und knüpfen damit an die Kritik an, der das 1. StAG vor und nach seinem Inkrafttreten auch in der Bundesrepublik ausgesetzt war.

Es liegt in der Natur des Themas, daß die vorliegende Studie vorwiegend juristische Literatur zu Rate ziehen mußte. Gleichwohl ist das Forschungsinteresse ausgesprochen zeitgeschichtlich: Eine Auseinandersetzung mit Argumenten und Positionen der Rechtswissenschaft, wie sie von einer juristischen Arbeit füglich erwartet werden darf, ist hier nicht beabsichtigt. Vielmehr nimmt die vorliegende Studie die Hilfe der Nachbardisziplin in Anspruch, um einen Gesetzgebungsprozeß in historischpolitischer Perspektive zu analysieren. ..
Dieser Zielsetzung entspricht die Vorgehensweise. Die folgende Ubersicht über die Hauptabschnitte der Arbeit erscheint geeignet, die Durchführung und ihre jeweiligen Hauptfragen anzudeuten. Eine methodische Schwierigkeit liegt allgemein in der Verbindung der systematischen mit der zeitgeschichtlichen Analyse, also der funktionsbezogenen Untersuchungsrichtung mit der historisch-genetischen Betrachtungsweise. Die vorliegende Studie versucht das Problem dadurch zu lösen, daß sie die Bedingungen, Gegenstände und Akteure des Gesetzgebungsprozesses in Längsschnitten darstellt, die untereinander verbunden sind. Gelegentliche Wiederholungen waren dadurch unvermeidlich.

Das erste Kapitel behandelt die Vorbedingungen des Prozesses der Ablösung von Besatzungsrecht, der sich mit der 1. Strafrechtsnovellierung vollzog. Dementsprechend werden die Vorgaben und Vorbelastungen für die Strafgesetzgebung dargelegt, deren Arbeiten Ende 1949 begannen. Bis dahin wurden die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen auf drei Ebenen geschaffen: durch die Alliierten in den Besatzungszonen, durch den Verfassung- und Gesetzgeber in den Ländern und durch den Parlamentarischen Rat in Bonn. Der notwendige Rückblick auf die nationalsozialistischen Strafnormen und das nachfolgende Besatzungsrecht beschränkt sich allerdings auf ein Nachzeichnen der großen Linien; ein Einstieg in die nach wie vor intensive Auseinandersetzung über die NS-

 

57 G. KÜHLIG, 1957; G. KÜHLIG/G. SCHWARZ, 1957.
58 H. GERATS, er al., 1959.

 

Einführung
Zeit und ihren Bezug zur Gegenwart59 ist im Rahmen dieser Studie nicht möglich. Für die Weimarer Zeit wird das Kapitel – vor allem in Anlehnung an die Forschungen von Gotthard Jasper60 – daran erinnern, daß der repressive und allenfalls präventive strafrechtliche Republikschutz vor 1933 das Problem, wie die Demokratie zu sichern sei, keineswegs voll zu erfassen vermochte. Verfassung- und Gesetzgeber in den westdeutschen Ländern nach 1945 und der Parlamentarische Rat haben daraus gelernt und den Verfassungsschutz im weiteren Sinne durch konstruktive Maßnahmen ergänzt.“

Das zweite und dritte Kapitel haben die Entstehung des 1. Strafrechtsänderungsgesetzes (StÄG) zum Gegenstand. Die Aufteilung der Darstellung in zwei Kapitel trägt der auffälligen Unterbrechung des Gesetzgebungsprozesses und der Tatsache Rechnung, daß die Regierungsvorlage nach der Wiederaufnahme der Beratungen völlig umgestaltet wurde. Zunächst ordnet die Darstellung das 1. StAG in das Umfeld der übrigen Kontrollen politischer Betätigung ein, die damals geplant und realisiert wurden. Gefragt wird nach dem Stellenwert der Strafrechtsnovelle im Geflecht der Gesetze, Gesetzentwürfe, Erlasse und Verordnungen, die Formen des politischen Lebens regelten oder regeln sollten. Der Blick auf die Beratungen innerhalb und außerhalb des Parlaments gibt Aufschluß über die beschleunigenden und bremsenden Kräfte in dem Gesetzgebungspron Opposition, Anstrengungen der Exekutive, Widerstände bei den betroffenen Gruppen und Interventionen
der Alliierten. Im dritten Kapitel liegt der Schwerpunkt in der Analyse der Parlamentsdebatten. Dies ist jedoch keine Folge einer ungleichmäßigen Quellenlage, sondern ergibt sich daraus, daß sich das Parlament auch bei der ersten Strafrechtsänderung als der zentrale Ort im Regierungssystem erwies, wo sich Fragen des Gesamtinteresses bündelten.62 Dies zeigten – mehr noch als die Reden im Plenum – die Beratungen des Rechtsausschusses über die Staatsgefährdung: sie weiteten sich zu einer mehrstündigen Diskussion über die Elemente der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, der verfassungsmäßigen Ordnung und das Wesen der Opposition aus. In diesem Zusammenhang wird darzustellen sein, inwieweit die damals noch neue politische Ordnung bei der Strafgesetzgebung Vorschriften aus der Zeit vor und nach 1933 übernahm, umformulierte und mit den Legitimitätsvorstellungen der beginnenden 50er Jahre erfüllte.“ Das vierte und letzte Kapitel behandelt Gerichtsverfassung, Verfahren und Urteile der Rechtsprechung in politischen Strafsachen. Damit trägt die Darstellung der Tatsache Rechnung, daß Bundestag und Bundesrat das 1.

 

59 B. FAULENBACH, 1987, S. 19-30.
60 G. JASPER, Schutz, 1963; G. JASPER, VZG 1982, S. 167-205.
61 Zu den konstruktiven Formen des Verfassungsschutzes vgl. U.SCHEUNER, Verfassungsschutz, 1950, S. 326 ff.
62 Zur Bedeutung des Parlaments unter diesem Gesichtspunkt vgl. K.HILDEBRAND, 1984, S. 50-83. ,
63 Vgl. U. SCHRUNER, Verfassungsschutz, 1950, S. 314 f.


Einführung
StAG bereits vor seinem Inkrafttreten für änderungsbedürftig erklärten: an Entscheidungen in der ersten Instanz sollten in der Regel auch Laien mitwirken können und gegen diese Urteile sollte Revision möglich sein. Darüber hinaus gab es in allen Fraktionen und im Bundesrat Bedenken, ob das Gesetz die Strafgerichtsbarkeit nicht mit einer Aufgabe belastete, die sie nicht lösen konnte. Es soll hier deutlich werden, daß die Wirksamkeit strafrechtlichen Staatsschutzes nicht nur vom sachlichen Inhalt der Strafnormen abhing, sondern auch von der Auswahl und Qualität der Instanzen, die der Gesetzgeber mit der zugehörigen Rechtsprechung betraute. Dem Blick auf den „Rechtsstab“6″*, also vor allem die Juristen in Justiz, Verwaltung und Anwaltschaft, folgt ein Überblick über die „Rechtspraxis“65, womit hier vor allem die Urteile des Bundesgerichtshofs (BGH) gemeint sind. Angesichts grundlegende Darstellungen“ und Dokumentationen67 zur Rechtsprechung in politischen Strafsachen beschränkt sich die Studie hier auf eine zusammenfassende Würdigung. Sie schließt mit dem Verbot der KPD von 1956, das die Voraussetzungen für die strafrechtliche Verfolgung ihrer Mitglieder und Hilfsorganisationen erheblich erweiterte. Im selben Jahr verzichtete die KPD auf revolutionäre Forderungen und legte den Schwerpunkt auf eine „parlamentarische Strategie“.6** Die Quellen, auf die sich die Untersuchung stützt, finden sich in erster Linie in den Überlieferungen der Legislative und der Exekutive. Für die wichtigste Phase des Gesetzgebungsprozesses, nämlich für die Umgestaltung der Regierungsvorlage im Rechtsausschuß des Bundestages (Februar bis Juli 1951) waren die Sitzungsprotokolle dieses Ausschusses zugänglich. Die Protokolle des (23.) Ausschusses für Verfassungsrecht und Rechtswesen, wie er offiziell heißt, sind als Quelle besonders ergiebig, weil sie größtenteils als Wortprotokolle überliefert sind im Unterschied zu den Kurzprotokollen anderer Bundestagsausschüsse der ersten Legislaturperiode, so z. B. des Haushaltsausschusses (10. Ausschuß). Weiter wurden herangezogen die Protokolle des (3.) Ausschusses für Geschäftsordnung und Immunität und des (5.) Ausschusses zum Schutz der Verfassung. Von Seiten der Exekutive standen als unveröffentlichte Quellen zum Werdegang des 1. StÄG die Akten des Bundesjustizministeriums und des Bundes innenministeriums zur Verfügung, als gedruckte Quelle die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung (1949-1951). An Akten von Parteigremien wurden vor allem eingesehen die Protokolle der CDU/CSU-Fraktion des Parlamentarischen Rates (gedruckt), die Niederschriften über die Sitzungen der CDU/CSU-Fraktion (1949-1950), die Informationsbriefe der Bundestagsfraktion der FDP (1949-1952), die

 

64 Siehe B. DIESTELKAMP, 1986, S. 85, 92-97. Zur Justizpolitik bis 1949 vgl.auch M. STOLLEIS,
1982, s. 383-385, 390-398.
65 Siehe B. D1ıaST1=Lı(AMP, 1986, S. 85, 97-103.
66 Siehe F.-C. SCHROEDER, Schutz, 1970, S. 202-211, 218-221 und vor allemA. v. BRÜNNECK, 1978.
67 Siehe das dreibändige Dokumentarwerk KPD-Prozeß, 1955-1956 und die zweibändige Urıeílssammlung des BGH HOCHVERRATS UND STAATSGEFÄHRDUNG (HuSar) 1957-1958.
68 Siehe A. v. BRÜNN1=Cı<, 1978, S. 84.

 

Einführung
Akten und die Protokolle des Parteivorstandes der SPD sowie die Protokolle der Sitzungen der SPD-Bundestagsfraktion (ab 1949). Was die Verbände angeht, so stützt sich die vorliegende Studie in erster Linie auf Akten des Deutschen Gewerkschaftsbundes, nämlich das Material seines Hauptausschusses Beamte – Treuepflichtgesetz und die Protokolle seines Bundesvorstandes (ab 1949). Als weitere Stellungnahmen von Organisationen sind zu nennen die veröffentlichten Verhandlungen des 38. Deutschen juristentages von 1950 und die ungedruckten Verhandlungen des Strafrechtsausschusses der Rechtsanwaltskammern. Die Stellungnahmen der Strafrechtslehrer und Juristischen Fakultäten zum Entwurf des 1. StÄG sind in den Akten des Bundesministeriums der Justiz überliefert.

Die Kirchen als Institutionen nahmen zu der hier behandelten Problematik – im Unterschied zu anderen zeitgenössischen Problemen – nicht öffentlich Stellung“, wie dies etwa in der Frage der Wiederbewaffnung der Fall war.7°

Die Interventionen der Alliierten während der Strafrechtsnovellierung ließen sich weitgehend aus der Überlieferung des Auswärtigen Amtes belegen: in Betracht kamen vor allem die Noten des Bundeskanzleramtes an die Alliierte Hohe Kommission und die Akten über die Staatsschutzbestimmungen als einer Vorbehaltsmaterie.

Wichtige zusätzliche und ergänzende Informationen sind einer Reihe von Nachlässen, Zeitschriften,. Zeitungen und Pressediensten entnommen. Anders als beim gewöhnlichen Strafrecht geht es beim politischen Strafrecht in der Regel um die Bewertung zeitgeschichtlicher und politischer Sachverhalte. Dementsprechend sind Quellen und Literatur deutlicher noch als bei den meisten anderen Gesetzesmaterien von den Wertvorstellungen ihrer jeweiligen Auftraggeber oder Autoren geprägt. Nicht zufällig liest sich die Begründung zum Regierungsentwurf des 1. StÄG streckenweise wie eine zeitgeschichtliche und politische Abhandlung. Das gleiche gilt für die Urteile des BGH in Staatsschutzsachen.“

Soweit nichts anderes angegeben ist, beziehen sich die Ziffern der Paragraphen des StGB auf seine Fassung vom 30. August 1951 (1. StÄG). Entsprechend werden die übrigen gesetzlichen Bestimmungen in der seinerzeit gültigen Fassung zitiert. Die Protokolle und Drucksachen des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages, die sich in seinem Parlamentsarchiv befinden, sowie die Drucksachen des Bundesrates und die Protokolle seines Rechtsausschusses, die in der Bibliothek des Bundesrates zugänglich sind, werden in den Anmerkungen so häufig als Quellen genannt, daß der Fundort (Parlamentsarchiv des Deutschen Bundestages bzw. Bibliothek des Bundesrates) nicht jedes Mal erneut genannt wird.

 

69 Mitteilungen des Gemeinschaftswerks der Evangelischen Publizistik und des Kommissariats der deutschen Bischöfe.
70 Val. U. v. HEHL/H. HÜRTEN, 1983, S. ssı ff.; Kmcnucnfis JAHRBUCH für die Evangelische Kirche 1950 und 1951..
71 So zutreffend K.-H. NESS, 1969, S. 6.

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